ANAC ha recentemente pubblicato un documento di ricerca recante un “Monitoraggio sulle criticità nell’applicazione della disciplina whistleblowing (D. Lgs. n. 24/2023)” che raccoglie le risposte di un questionario sottoposto a soggetti del settore pubblico e privato chiamati ad attivare i canali interni di segnalazione nelle proprie Amministrazioni o Enti.

L’Autorità, consapevole delle criticità generate dalla nuova disciplina in materia di whistleblowing di cui al citato d.lgs. n. 24/2023, ha deciso di avviare un monitoraggio, attraverso un questionario sottoposto ai soggetti – sia del settore pubblico che del settore privato – chiamati ad attivare i canali interni di segnalazione nelle proprie amministrazioni/enti.

Si tratta di un report certamente utile, anche perché l’ANAC ha dichiarato che, a valle della condivisione di tali risultati, verranno elaborati orientamenti di carattere generale con particolare riferimento ai canali interni di segnalazione.

L’indagine condotta è del tutto anonima ma utile per far emergere le principali problematiche riscontrate in sede di applicazione della nuova normativa sul whistleblowing. Il questionario è stato sottoposto dal 4 al 22 dicembre 2023 e nello specifico hanno risposto:

• Per il settore pubblico: 219 enti, di cui 292 tenuti alla nomina del RPCT.
• Per il settore privato: 213 soggetti;
• Un’associazione datoriale e 4 soggetti non riconducibili ad uno specifico ente.

Il documento si suddivide in due parti:

• Applicazione della disciplina da parte di soggetti del settore pubblico;
• Applicazione della disciplina da parte di soggetti del settore privato.

Tra le tematiche oggetto delle domande sottoposte ai soggetti le cui risposte sono state oggetto di analisi nel documento in esame, vi sono:

• Il coordinamento tra i canali di segnalazione interni previsti dalla normativa speciale e quelli previsti dal nuovo Decreto;
• Le segnalazioni anonime;
• La condivisione del canale interno di segnalazione;
• Chi sono i segnalanti;
• Quali sono le modalità di presentazione della segnalazione scritta;
• Quali le tempistiche di gestione delle segnalazioni;
• Gestione delle segnalazioni orali.

Di seguito si propongono gli esiti del monitoraggio di maggiore rilievo.

1.    Gestione delle segnalazioni interne nel settore pubblico.

1.1.  Istituzione di una piattaforma informatica.

Sul punto, il 62% dei soggetti del settore pubblico che ha partecipato alla rilevazione ha istituito una piattaforma informatica appositamente dedicata all’acquisizione e gestione delle segnalazioni whistleblowing in forma scritta.

Il restante 38% non ha invece istituito la piattaforma. Tale dato ricomprende anche enti di grandi dimensioni che potrebbero istituire più agevolmente una piattaforma informatica in ragione della disponibilità di personale impiegato e delle risorse necessarie.

A tal proposito, ANAC ha rammentato che le procedure informatizzate assicurano il più elevato livello di tutela in termini di riservatezza ai segnalanti ed agli altri soggetti tutelati.

La maggioranza dei soggetti del settore pubblico che dispone di una piattaforma ha dichiarato di utilizzare quella messa a disposizione da Transparency International Italia realizzata con il software GlobaLeaks, libera e open source.

Rispetto alle caratteristiche della piattaforma in uso, si evidenzia che essa è – nella maggior parte dei casi – acquisita in forma di servizio cloud, è specificamente progettata per gestire segnalazioni di whistleblowing, e nell’ 89% dei casi cifra sia i dati in transito che i dati a riposo.

Quanto alle altre modalità, diverse dalla piattaforma, con cui le amministrazioni consentono di presentare le segnalazioni in forma scritta, sul totale dei 319 soggetti del settore pubblico rispondenti:

– il 33% (n. 106 soggetti) prevede la PEC;

– il 41% (n. 130 soggetti) la PEO;

– il 40% (n. 128 soggetti) la raccomandata;

– sempre il 40% (n. 129 soggetti) la posta ordinaria;

– il 37% (n. 119 soggetti) la consegna diretta all’ufficio protocollo.

Con riguardo invece agli accorgimenti atti a garantire la riservatezza dell’identità del segnalante e del contenuto della segnalazione, si è rilevato che rispetto ai 319 rispondenti:

– il 59% ha previsto la protocollazione riservata;

– il 46 % la busta chiusa e protocollazione riservata;

– il 39% la raccolta delle segnalazioni in registro riservato e separato;

Tra gli altri accorgimenti adottati, si rileva la conservazione in partizione disco cifrata e protetta da password di ogni documento istruttorio (compresi appunti, materiale di studio, etc.), la conservazione della documentazione cartacea in cassaforte e limitazioni all’accesso ai locali nei quali viene conservata la documentazione.

Rispetto ai soggetti che hanno dichiarato di utilizzare la PEC (n. 106) o la PEO (n. 130), solo l’11% (pari a 35 soggetti rispondenti) ha previsto misure di sicurezza aggiuntive con riferimento alla casella di posta elettronica ordinaria o certificata.

Dall’analisi emerge quindi che vi sono anche enti di grandi dimensioni tra i soggetti che non hanno istituito la piattaforma e che hanno giustificato la mancata istituzione della stessa richiamando l’esiguità o l’assenza di personale specializzato.

Si rappresenta poi che 88 soggetti (27,5 %) – 24 enti privati in controllo pubblico (di cui 3 in house), 3 ordini professionali, 1 società partecipata, 2 Autorità Amministrative indipendenti, 7 Aziende del SSN, 24 Comuni, 13 enti pubblici (di cui 3 enti regionali), 1 Ministero, 2 Province, 9 Regioni, 2 Università – hanno indicato altre ragioni, che sono per lo più le seguenti:

– agevolare e garantire l’accesso alle segnalazioni anche a soggetti privi di mezzi informatici o che potrebbero avere difficoltà nell’utilizzo della piattaforma per carenza di conoscenze informatiche;

– tener conto dell’adeguamento normativo;

– ampliare i metodi di segnalazione e garantire agli interessati ogni forma possibile di segnalazione;

– far fronte a ipotesi di problemi tecnici/malfunzionamento della piattaforma (più di un soggetto).

Con riferimento poi alla domanda circa il modo con cui, in assenza di piattaforma informatica, viene mantenuta l’interlocuzione con il segnalante prevista all’art. 5 del d.lgs. n. 24/2023 dall’analisi delle risposte emerge che:

– la maggior parte dei soggetti ha dichiarato che le interlocuzioni avvengono principalmente via PEC, PEO o mail appositamente riservata o criptata, per telefono o tramite rapporto diretto con il RPCT che valuta la fondatezza delle circostanze rappresentate nella segnalazione, o con il soggetto da questo incaricato o con confronti orali, anche mediante fissazione di appuntamenti in presenza preventivamente calendarizzati. Si tratta in particolare di Ministeri e Comuni, ma anche Regioni, una Provincia, enti pubblici e un ordine professionale.

– Altri usano un procedimento cartolare riservato (1 Azienda del SSN), i recapiti che il segnalante indica nell’ambito del modulo messo a disposizione sul sito internet aziendale (1 ente privato in controllo pubblico, 1 Università) o le stesse modalità con cui è stata presentata la segnalazione salvo diversa indicazione del segnalante (1 Azienda del SSN, 1 Regione, 1 ente privato in controllo pubblico). È prevista anche la consegna presso l’ufficio comunale o un contatto riservato tra il segnalante e l’incaricato alla ricezione delle segnalazioni.

– Infine, alcuni – 1 consorzio autostradale, diversi Comuni, Scuole e anche 1 Ministero – hanno dichiarato di non aver previsto alcuna interlocuzione.

Nell’ambito di tali dati, sicuramente il più significativo è la mancata previsione di una interlocuzione con il segnalante.

Quanto al canale da cui stanno pervenendo le segnalazioni, la maggioranza (297 soggetti, pari al 93%) ha dichiarato che le stesse stanno giungendo tramite il/i canale/i appositamente indicati dall’amministrazione/ente per la ricezione delle segnalazioni whistleblowing.

Solo n. 22 soggetti (7%) (tra questi vi sono 6 Comuni, 1 Ministero, 1 Provincia, 3 Regioni, 2 enti pubblici, 4 enti privati in controllo pubblico pubblico, 4 Aziende del SSN, 1 consorzio autostradale) hanno infatti dichiarato che alcune segnalazioni stanno arrivando tramite canali diversi.

In ogni caso nell’ambito di questi n. 22 soggetti, la maggioranza (n. 13) sta trasmettendo le segnalazioni direttamente al soggetto deputato alla gestione delle stesse all’interno dell’ente.

I restanti stanno archiviando tali segnalazioni o stanno invitando il soggetto ad usare il canale giusto.

1.2.  Istituzione del canale orale.

Dall’analisi è emerso che circa il 41 % dei rispondenti (n. 121 soggetti) ha previsto la possibilità di effettuare segnalazioni, oltre che in forma scritta, anche in forma orale. La maggioranza di tali soggetti (n. 109) ritiene però che la segnalazione orale non risulti preferita dai segnalanti rispetto alla forma scritta. A ciò si aggiunge che l’11 % (n. 33 soggetti) ha dichiarato che, pur non avendo ancora previsto la possibilità di effettuare segnalazioni orali, intende comunque prevederla in futuro.

Si può quindi ritenere che la maggioranza dei rispondenti (n. 154) stia garantendo la possibilità di effettuare anche segnalazioni in forma orale. È da evidenziare, tuttavia, che vi è ancora una buona percentuale di soggetti, il 52%, che ha dichiarato di non aver previsto la possibilità di fare segnalazioni orali.

Tra questi soggetti, vi sono per lo più Comuni, ma anche 4 Ministeri (sui 5 che hanno compilato il questionario), 2 Regioni, 6 Province, 20 enti pubblici. Nell’ambito dei soggetti che hanno previsto o intendono prevedere le segnalazioni anche orali, la maggioranza ha indicato l’incontro diretto con il segnalante in una sede riservata, eventualmente esterna a quella dell’amministrazione/ente, quale modalità per l’effettuazione delle segnalazioni orali in modo da garantire la riservatezza del segnalante e del contenuto della segnalazione.

In particolare, l’incontro diretto in sede riservata risulta preferita da diverse tipologie di enti: da 28 Comuni, 25 enti privati in controllo pubblico e 15 enti pubblici, ma anche da 9 Aziende del SSN, 5 ordini professionali, 4 Regioni, 2 Province e 1 Ministero.

1.3.  Istituzione del canale interno tramite procedura.

Con specifico riferimento ai soggetti tenuti alla nomina del RPCT, dalle risposte emerge che n. 181 su 292 (e quindi il 61%) ha istituito un canale interno di segnalazione. Rimane tuttavia ancora alta la % di quelli che non l’hanno istituito pari al 38% (n.111 soggetti). Si tratta per la maggior parte di Comuni, ma vi sono anche 3 Ministeri, 4 Province e 4 Regioni.

Quanto alle ragioni della mancata attivazione del canale interno, n. 67 soggetti hanno dichiarato che il canale è in fase di istituzione, i restanti n. 44 hanno invece indicato altre motivazioni, tra cui ad esempio: la non necessità dell’istituzione, anche per via delle esigue dimensioni dell’ente, o la mancanza di risorse per i costi economici connessi e il personale in via di pensionamento che rifiuta ogni aggiornamento. Altri hanno precisato che vi è un canale anonimo aperto a tutti che può essere utilizzato.

Alcuni hanno ritenuto non necessario prevedere un canale interno in quanto non ricevono segnalazioni. Molti soggetti del settore pubblico (n. 136) hanno poi disciplinato la procedura di gestione delle segnalazioni interne con apposito atto organizzativo, sentite le rappresentanze sindacali.

Nell’atto organizzativo n. 112 soggetti hanno individuato i soggetti coinvolti nella trattazione delle vicende segnalate; n. 95 soggetti hanno indicato i compiti di tali soggetti e n. 94 anche le modalità di coordinamento tra RPCT e gli uffici interni dell’amministrazione/ente. La maggioranza dei soggetti che ha compilato il questionario (Aziende del SSN, Autorità amministrative indipendenti, Comuni, Regioni, Province, enti pubblici, enti privati in controllo pubblico, etc.) ha conferito il ruolo di gestore delle segnalazioni al RPCT.

Alcuni soggetti – sempre numerosi e riconducibili a quasi tutte le tipologie di amministrazioni/enti considerati – hanno dichiarato di aver previsto il coinvolgimento anche di altri soggetti come, ad esempio, i collaboratori dello staff, i soggetti individuati dal RPCT, il Direttore Generale Responsabile, i dirigenti, l’ufficio controllo, UPD, ODV. Quanto ai compiti, la quasi totalità dei soggetti ha dichiarato che il gestore – il RPCT, l’ODV, o altro soggetto nominato gestore delle segnalazioni – può richiedere informazioni, atti e documenti a Dirigenti, Responsabili degli Uffici e altri dipendenti dell’Ente.

Infine, le principali modalità di coordinamento tra RPCT e gli uffici interni all’amministrazione/ente risultano le seguenti: diversi enti privati in controllo pubblico hanno dichiarato che è stato istituito un Comitato (RPCT e OdV) che segue la segnalazione o che il RPCT, nel caso di segnalazioni rilevanti ai sensi del d.lgs. 231/2001, provvede a dare informativa della ricezione della segnalazione all’OdV; alcuni enti pubblici hanno previsto interlocuzioni tra RPCT e uffici interni all’amministrazione/ente.

2.    Gestione delle segnalazioni interne nel settore privato.

Per esempio, nel settore privato, dall’analisi delle risposte può evincersi come il 45% dei soggetti non stia ricevendo segnalazioni anonime e come il 40% che, al contrario, le riceve, le consideri alla stregua di segnalazioni whistleblowing. Altri soggetti, invece, gestiscono le segnalazioni anonime al pari di quelle ordinarie, mentre una parte ristretta le archivia.

A proposito della condivisione del canale interno di segnalazione poi, previsto per i soggetti del settore privato che hanno impiegato nell’ultimo anno una media di lavoratori subordinati non superiore a 249, dall’analisi emerge che sono 150 su 213 i soggetti che presentano i requisiti per la condivisione del canale, trattandosi di enti di piccole e medie dimensioni. Gran parte degli enti però non si è avvalso di tale possibilità (58% contro 42%).
Per quanto concerne gli enti di grandi dimensioni: 26 enti con più di 249 dipendenti hanno riferito di aver condiviso il canale, mentre 4 hanno dichiarato di avere intenzione di farlo.

Quanto ai segnalanti, sempre nel settore privato, dalle risposte dei soggetti che hanno partecipato al questionario risulta che:

• Il 50% dei segnalanti sono dipendenti degli enti stessi;
• Il 23% sono lavoratori autonomi/liberi professionisti/consulenti che svolgono la propria attività presso l’ente;
• Il 14% sono volontari e tirocinanti
• Il 13% sono azionisti.

Quanto alle modalità di presentazione delle segnalazioni in forma scritta, è emerso che il 56% dei soggetti del settore privato che ha partecipato al questionario e che occupa una media di dipendenti compresa tra 50 e 249 dipendenti ha effettivamente attivato la piattaforma informatica, mentre il 44% non lo ha ancora fatto (va precisato però che alla data di compilazione del questionario non era ancora vigente l’obbligo di adozione del canale interno, stabilito per essi dal 17 dicembre 2023 in poi).
Tuttavia, è emerso anche che 15 enti con più di 249 dipendenti hanno dichiarato di non avere attivato la piattaforma, e per loro l’obbligo era già vigente dal 15 luglio 2023.

Quanto alle modalità alternative di presentazione della segnalazione in forma scritta, su un totale di 213 soggetti rispondenti del settore privato:

• Il 23% prevede la PEC;
• Il 31% la PEO;
• Il 44% la raccomandata;
• Il 46% la posta ordinaria;
• Il 27% la consegna diretta all’ufficio protocollo.

Resta prevista la possibilità di presentare una segnalazione orale, anche se essa non risulta preferita rispetto alla modalità scritta.

Quanto all’istituzione di un canale interno, è emerso che 182 soggetti del settore privato su 213 (l’85%) hanno istituito detto canale interno. Tra essi, 153 hanno disciplinato la procedura di gestione delle segnalazioni interne con apposito atto organizzato, sentite le rappresentanze sindacali, solo 29 non hanno invece definito una procedura in atto organizzato, e nell’ambito di essi, 7 hanno dichiarato che le ragioni di ciò risiedono nel fatto che non vi sono sindacati in azienda. I restanti 22 invece dichiarano che non è stato adottato l’atto organizzativo perché l’ente ha adottato il MOG 231, al cui interno è stata prevista la disciplina del canale interno di segnalazione.

ANAC riassume, inoltre, le criticità ricorrenti rilevate dai soggetti intervistati nell’ambito dell’indagine:

• sono stati previsti tutti i flussi verso gli organi di controllo: CdA, Collegio Sindacale e OdV;
• il Direttore Generale ha il compito di verificare la valutazione del gestore e definire eventuali sanzioni e/o azioni correttive e ha il compito di gestire le segnalazioni nel caso in cui le stesse riguardassero direttamente, o indirettamente, il gestore delle segnalazioni;
• OdV, quale gestore, riporta al vertice aziendale, considerata la ridotta dimensione dell’impresa, secondo procedure già sperimentate nell’ambito della gestione del Modello 231 (flussi informativi);
• il Collegio Sindacale ha la funzione di supervisione sull’intero sistema di segnalazione;
• il gestore esterno, che riceve la segnalazione, valuta la ricevibilità e informa il Comitato compliance della società per l’istruzione interna;
• il gestore si occupa della ricezione della segnalazione e dello svolgimento dell’attività istruttoria, nonché della trasmissione della segnalazione all’Amministratore Unico;
• è stata individuata una risorsa interna come gestore delle segnalazioni e un’altra persona come incaricata a raccogliere la posta e indirizzarla al gestore nel caso in cui si tratti di una segnalazione di whistleblowing;
• il gestore (la funzione Risk Management e Compliance) è posto alle dirette dipendenze del Consiglio di Amministrazione per cui non partecipa all’adozione di eventuali provvedimenti decisionali che sono rimessi alle funzioni o agli organi aziendali competenti.

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Avv. Adamo Brunetti