Con delibera n. 496 del 9 giugno 2021 l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato le nuove Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower), ai sensi dell’art. 54-bis d.lgs. 165/2001. 

Il Consiglio dell’ANAC ha approvato le Linee guida per l’applicazione della disciplina di cui alla L. n. 179 del 2017 sul whistleblowing.

Il documento di indirizzo, che ha come obiettivo quello di fornire strumenti applicativi delle tutele apprestate in favore del segnalante di condotte illecite realizzate all’interno delle pubbliche amministrazioni o dei soggetti a queste equiparate, affronta diversi aspetti del tema delle segnalazioni, tra i quali meritano di essere segnalati i seguenti.

1. Innanzitutto, quello relativo all’ambito di applicazione oggettivo delle garanzie previste dal whistleblowing. 

Tale profilo riguarda:

1. da un lato, le segnalazioni inerenti gli illeciti di cui il segnalante sia venuto a conoscenza sul luogo di lavoro;
2. dall’altro le comunicazioni di misure ritorsive subite dal segnalante e connesse alla segnalazione. 

Le segnalazioni possono essere inoltrate dal whistleblower sia all’RPCT che all’ANAC. Tuttavia, nonostante detta scelta sia discrezionale, l’Autorità attribuisce carattere prioritario alla segnalazione all’RPCT, in tal modo favorendo i canali informativi interni. 

Le comunicazioni, viceversa, sono di competenza esclusiva dell’ANAC ai sensi dell’art.54-bis co. 1 D.Lgs. 165/2001.

La tutela approntata dall’art. 54-bis cit., ribadisce l’ANAC, è fondata su presupposti indefettibili:

• Il segnalante deve rivestire la qualifica di “dipendente pubblico” o equiparato;
• la segnalazione deve avere ad oggetto “condotte illecite”; 
• il dipendente deve essere venuto a conoscenza di tali “condotte illecite” “in ragione del proprio rapporto di lavoro”; 
• la segnalazione deve essere effettuata “nell’interesse all’integrità della pubblica amministrazione”. 
• la segnalazione deve essere inoltrata ad almeno uno delle quattro tipologie di destinatari indicati nell’art. 54-bis, co. 1 (RPCT, ANAC, Autorità giudiziaria ordinaria o contabile). 

Va precisato che l’ambito oggettivo di applicazione della disciplina sul whistleblowing riguarda tanto i reati, quanto – più in generale – le irregolarità di cui il segnalante sia venuto a conoscenza. In questa prospettiva si noterà come l’ambito di competenza dell’ANAC in materia di segnalazioni sia più ampio rispetto a quello dell’Autorità giudiziaria il cui intervento, al contrario, va circoscritto alle sole condotte che abbiano un rilievo penale. 

Sotto il profilo oggettivo, di estremo interesse, infine, è la posizione assunta dall’Autorità rispetto alla conoscibilità della segnalazione mediante gli strumenti che permettono l’accesso agli atti della P.A.

Sotto tale profilo non lascia alcun dubbio l’affermazione, a più riprese ribadita dall’ANAC nelle Linee guida, secondo la quale “la segnalazionee la documentazione ad essa allegata sono sottratte al diritto di accesso agli atti amministrativi previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990; escluse dall’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, co. 2, del d.lgs. 33/2013 nonché sottratte all’accesso di cui all’art. 2-undecies co. 1 lett. f) del codice in materia di protezione dei dati personali” (par. 2, parte terza, pag. 36).

Ciò, viene sottolineato nelle Linee Guida, nonostante l’assenza di una previsione normativa esplicita che contempli simili esclusioni.

2. Altro aspetto affrontato dalla Linee Guida è quello concernente la definizione dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina delle segnalazioni e delle modalità e tempi di tutela del segnalante.

In quest’ottica, l’ANAC specifica quali siano i destinatari della tutela, da individuarsi, ai sensi dell’art. 54-bis c. 2 ne: “i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 165 del 2001 ivi compreso il dipendente di cui all’art. 3; i dipendenti degli enti pubblici economici; i dipendenti di enti diritto privato sottoposti a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile; i lavoratori e collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica.” 

Esulano dall’elenco le organizzazioni sindacali ed i loro rappresentanti, che invece potranno attivare la tutela del dipendente tramite la comunicazione all’ANAC di condotte ritorsive (cfr. n. 3).

L’Autorità sottolinea che, allo stato, la normativa non consente di ampliare il novero dei soggetti tutelati anche alle figure che prestino il proprio servizio in favore delle PA senza, tuttavia, ricoprire lo stato di dipendenti pubblici (è il caso, ad esempio, degli stagisti o dei tirocinanti).

Sotto tale profilo, l’Autorità si riserva di adattare proprie determinazioni successivamente alla ricezione (entro dicembre 2021) della Direttiva europea 2019/1937 che, in materia di whistleblowing, prevede la tutela per tutti i soggetti che entrino in rapporto lavorativo, anche temporaneo, con la PA, pur se non rivestano la qualifica di dipendenti pubblici.

3. Le Linee Guida affrontano poi il tema delle gestione della segnalazione ed al ruolo del RPCT, soprattutto con riguardo alla tutela dell’identità del segnalante.

Qui si “raccomanda di prestare molta attenzione alla tutela della riservatezza del segnalante nel momento in cui si renda necessario per il RPCT coinvolgere terzi soggetti (interni o esterni all’amministrazione) per le verifiche sui fatti segnalati”.

In ottemperanza a tale impostazione di principio si prevede quindi che, nel caso in cui sia indispensabile trasmettere la segnalazione all’Autorità giudiziaria in quanto il fatto segnalato attenga ad ipotesi di reato, il RPCT sia in ogni caso tenuto alla tutela della riservatezza dell’identità del segnalante avendo cura di evidenziare all’Autorità stessa che si tratta di una segnalazione pervenuta da un soggetto cui l’ordinamento riconosce le tutele di cui all’art. 54-bis del d.lgs. 165 del 2001.

Se, tuttavia, l’Autorità giudiziaria dovesse richiedere di conoscere l’identità del segnalante, il RPCT, previa notifica al segnalante, dovrà riferirla.

Altro discorso, infine, riguarda il caso in cui si renda necessario coinvolgere soggetti terzi negli accertamenti. In tale eventualità il RPCT, oltre a non condividere con costoro l’identità del segnalante, non trasmetterà ad essi l’intera segnalazione ma solo gli esiti delle verifiche eventualmente condotte, ponendo in essere “la massima attenzione per evitare che dalle informazioni e dai fatti descritti si possa risalire all’identità del segnalante”.

4. Altro argomento approfondito dall’ANAC ha riguardato la tutela del segnalante rispetto agli atti ritorsivi di cui può essere destinatario per effetto della segnalazione ed il potere sanzionatorio attribuito, ex art.54 bis c. 6 all’Autorità stessa.

Si legge sul punto, in particolare che “la misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro che il legislatore definisce anche “misura ritorsiva” (cfr. art. 54-bis, co. 1, penultimo periodo) si configura non solo in atti e provvedimenti ma anche in comportamenti o omissioni posti in essere dall’amministrazione nei confronti del dipendente/segnalante, volti a limitare e/o comprimere l’esercizio delle funzioni proprie del lavoratore in guisa tale da disvelare un intento vessatorio o comunque da peggiorare la situazione lavorativa. È necessario che il segnalante fornisca ad ANAC elementi oggettivi dai quali sia possibile dedurre la consequenzialità tra segnalazione effettuata e lamentata ritorsione.” (Par. 3.2, pag. 21)

Per il resto, l’onere di provare che la misura non sia connessa alla segnalazione spetta all’amministrazione così come previsto dall’art. 54-bis c.7.

Invero, il segnalante che dimostri di avere effettuato una segnalazione di illeciti di cui all’art 54-bis ed, in seguito a questa, denunci di aver subito una misura ritorsiva o discriminatoria, è svincolato dall’impegno di dimostrare la connessione tra la misura e la segnalazione che invece grava sul soggetto che ha disposto il provvedimento contestato.

Quanto alle conseguenze circa le misure con carattere ritorsivo, esse si sostanziano:

1. in una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro (art. 1, co. 6, l. 179) applicabile dall’ANAC; nonché
2. nella nullità degli atti ex co. 6, art. 54-bis del d.lgs.165/2001. 

In caso di licenziamento, è prevista la reintegra nel posto di lavoro per il lavoratore ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 4 marzo 2015, n. 23. 

5. Le Linee Guida, infine, definiscono una vera e propria procedura di gestione delle segnalazioni.

Da questo punto di vista l’ANAC ha predisposto un modulo unico per l’invio delle segnalazioni e delle comunicazioni di misure ritorsive, denominato “Modulo per la segnalazione di reati o irregolarità, ai sensi dell’art. 54-bis, d.lgs. 165/2001”.

Quanto ai canali individuati ai fini dell’invio delle comunicazioni sono la piattaforma informatica ed il protocollo generale.

1. L’invio delle informative tramite la piattaforma informatica, agevolmente rintracciabile nella sezione whistleblowing del sito ANAC, prevede che ad ogni segnalazione venga attribuito un codice univoco progressivo.

L’identità del segnalante è tutelata attraverso la crittografia dei dati inseriti che vengono segretati in una sezione ad hoc, resa inaccessibile anche all’ufficio istruttore ANAC, ad eccezione dei componenti dell’ufficio autorizzati a visualizzare le informazioni contenute nella sezione.

Una volta inviata la segnalazione il sistema produce un codice, il c.d. Key code, con cui il segnalante potrà accedere alla segnalazione.

2. L’invio delle segnalazioni tramite il protocollo generale dell’ANAC, invece, è un metodo alternativo e residuale rispetto al metodo informatizzato. 

La trasmissione della segnalazione, in questo caso, deve avvenire attraverso la compilazione del modulo e l’inoltro tramite posta ordinaria, raccomandata con ricevuta di ritorno, consegna brevi manu in sede oppure tramite posta elettronica certificata alla casella istituzionale dell’Autorità.  Al fine di attivare la tutela prevista dall’art.54-bis, il segnalante deve inserire la segnalazione in una busta chiusa ed indirizzata all’Ufficio UWHIB dell’Autorità, con l’espressa indicazione circa la riservatezza del documento (es. attraverso la dicitura “Riservato-whistleblowing”).

Le Linee Guida del 9 giugno 2021 rappresentano senz’altro un contributo decisivo nello sforzo messo in atto da ANAC nel cercare di fare chiarezza in un settore, quello del whistleblowing, non sempre lineare sia a causa della disomogeneità delle macro-aree di applicazione (pubblica e privata) sia per la frammentarietà della disciplina attualmente in vigore.

In quest’ottica grande fiducia è riposta nel recepimento della Direttiva (UE) 2019/1937, cui le stesse Linee Guida si ispirano, atteso entro dicembre e rispetto al quale si confida in una risposta più organica ed ordinata al tema delle segnalazioni da parte del Legislatore. 

Scarica le nuove Linee guida ANAC

Avv. Adamo Brunetti – CEO CO.DE S.r.l.