Con la Delibera n. 72 dello scorso 14 febbraio, l’ANAC ha sanzionato i superiori gerarchici di un sottoufficiale dei Carabinieri che aveva segnalato alcune anomalie riscontrate in servizio. Il comportamento dei due superiori è stato infatti valutato ritorsivo perché motivato dalla volontà di “punire” il sottoposto per le denunce rivolte all’Autorità Giudiziaria e all’A.N.AC. stessa.

L’Autorità precisa di avere applicato la normativa a tutela del whistleblower facendo uso di un concetto ampio di “misura organizzativa” ritorsiva, “includendo nella stessa non solo gli atti e i provvedimenti, ma anche i comportamenti o le omissioni posti in essere dall’amministrazione nei confronti del dipendente/segnalante, volti a limitare e/o comprimere l’esercizio delle funzioni proprie del lavoratore in guisa tale da disvelare un intento vessatorio o comunque da peggiorare la situazione lavorativa”. 

1.    Le premesse di fatto.

In data 21.11.2022, il dipendente pubblico inoltrava all’Autorità una comunicazione di misure ritorsive, seguita da varie integrazioni, nella quale lo stesso rappresentava di essere stato discriminato e di avere subito ritorsioni – in particolare di essere stato destinatario della sanzione disciplinare di cinque giorni di consegna – per avere segnalato ad alcuni enti esterni all’Amministrazione di appartenenza (nel caso di specie, in primis, alla Procura della Repubblica) presunti illeciti di cui era venuto a conoscenza in ragione dell’attività lavorativa.

Sulla base della documentazione prodotta, dal cui esame è emersa una possibile violazione dell’art 54-bis d.lgs. 165/2001, l’ANAC ha proceduto all’accertamento della natura ritorsiva degli atti e delle condotte evidenziati dal segnalante; pertanto, veniva avviato il procedimento sanzionatorio nei confronti dei Comandanti dei Carabinieri firmatari dei provvedimenti disciplinari, dandone formale comunicazione al segnalante.

2.    Considerazioni in diritto

A seguito dell’istruttoria, l’Autorità ha ravvisato i presupposti per l’applicazione della sanzione ex art. 54-bis co. 6 primo periodo d.lgs. 165/2001 nei confronti dei suddetti superiori.

Innanzitutto, l’ANAC premette che il dipendente appartiene al personale militare e che, nella vicenda de qua, l’applicabilità della normativa whistleblowing a detto personale risulta pacifica, dal momento che la stessa non è stata messa in discussione dai destinatari della comunicazione di avvio del presente procedimento sanzionatorio.

Ciò posto, occorre comprendere se il dipendente abbia presentato una segnalazione concretamente riconducibile al citato art. 54-bis. Nel caso di specie, con le relazioni trasmesse già in data 31.10.2022 alle Autorità Giudiziarie e, poi, con l’esposto presentato in data 19.11.2022 alla Procura della Repubblica di Brescia, il dipendente ha segnalato fatti ed episodi, aventi possibile rilevanza penale, accaduti nel tempo all’interno dell’Amministrazione di appartenenza.

Come confermato anche all’esito delle integrazioni acquisite, gli episodi denunciati riguardavano presunte condotte illecite poste in essere, apprese dal dipendente in prima persona. Nel complesso, quindi, sono emerse irregolarità relative alla pubblica amministrazione nell’ambito della quale il dipendente presta servizio, idonee a ledere il buon andamento dell’attività amministrativa, così come richiesto dall’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 e come meglio specificato nelle “Linee Guida Anac in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza in ragione di un rapporto di lavoro, ai sensi dell’art. 54-bis, del d.lgs. 165/2001”, adottate con Delibera n. 469 del 9 giugno 2021. 

Si specifica che, tali Linee Guida risultano, ad oggi, abrogate e sostituite per i rapporti in essere dalle nuove Linee Guida ANAC sul whistleblowing, ovvero le “Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali. Procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne”, adottate con Delibera n. 311 del 12 luglio 2023, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24, che recepisce in Italia la Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione.

L’Autorità, quindi, ritiene che l’esposto alla Procura della Repubblica sia stato presentato dal dipendente nell’interesse all’integrità della pubblica amministrazione, così come richiesto dall’art 54bis d.lgs. 165/2001. Infatti, a differenza di quanto sostenuto dai superiori, nelle rispettive memorie difensive e anche alla luce delle delucidazioni fornite dal dipendente, si è ritenuto che il segnalante abbia descritto fatti potenzialmente configurabili un’alterazione del corretto svolgimento dell’attività amministrativa con coinvolgimento, altresì, di militari effettivi. Segnatamente, le irregolarità, come quelle sopra indicate, inerenti a fatti appresi in prima persona dal dipendente “in ragione del rapporto di lavoro”, denunciate in epoca antecedente all’avvio del procedimento disciplinare oggetto di esame e relative ad un periodo temporale particolarmente lungo, riguardano l’uso distorto della funzione amministrativa, ed è evidente la sussistenza di un interesse pubblico a sollecitare un accertamento in merito alla gestione della stessa.

Prosegue l’Autorità chiarendo come sia rilevante, inoltre, la circostanza chiarita mediante l’istruttoria che, tanto l’A.G. militare quanto quella ordinaria, con i loro rispettivi provvedimenti di archiviazione e iscrizione nel “registro dei fatti non costituenti reato” hanno confermato che alcuni dei fatti oggetto di segnalazione e di successiva rappresentazione siano ascrivibili al rapporto di servizio deteriorato tra il segnalante e i propri superiori, senza alcuna idoneità a condizionare principi quali la legalità, la trasparenza e l’imparzialità, posti alla base dell’integrità della P.A.

In primis, è necessario considerare che la fondatezza o meno della denuncia presentata da un whistleblower e, quindi, l’eventuale archiviazione della stessa, non è una condizione richiesta dalla legge per l’attivazione o per la perdita delle tutele di cui all’art 54-bis d.lgs. 165/2001, poiché il segnalante potrebbe non avere la preparazione giuridica necessaria a valutare se nella vicenda oggetto di segnalazione/denuncia ricorrano effettivamente tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. È chiaro, inoltre, che anche la collaborazione dei dipendenti all’interno delle pubbliche amministrazioni per far emergere fenomeni corruttivi o di mala administration – in linea con la ratio della normativa in esame – verrebbe scoraggiata laddove i segnalanti potessero essere chiamati a rispondere disciplinarmente per denunce presentate senza alcun intento calunnioso, solo perché inesatte o infondate.

In secondo luogo, si evidenzia che, nella fattispecie in esame, le segnalazioni si fondavano, comunque, sulla presenza di elementi fattuali idonei a far sì che il dipendente ritenesse integrate, in modo ragionevole, varie irregolarità nello svolgimento dell’attività amministrativa dei Comandi da lui frequentati. Appare, dunque, rispettato il disposto delle Linee Guida (ad oggi abrogate).

Quanto fin qui detto, quindi, vale a ritenere soddisfatti i requisiti richiesti dall’art. 54-bis per qualificare il dipendente come whistleblower e l’esposto dallo stesso presentato all’autorità giudiziaria come una segnalazione di fatti illeciti riconducibile all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001.

In ultima analisi, è necessario comprendere se il provvedimento disciplinare adottato integri, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, una misura ritorsiva ex art. 54-bis.

Dal punto di vista oggettivo, preme rilevare che la sanzione di cinque giorni di consegna è stata irrogata al dipendente in epoca successiva alla presentazione dell’esposto di cui sopra, nonostante egli avesse ampiamente manifestato la qualifica di whistleblower; invero, come si evince dalla lettura del provvedimento sanzionatorio, la ragione, avente carattere risolutivo, che ne ha determinato l’adozione, è stata proprio quella di punire il dipendente, il quale “nei contenuti – attinenti al servizio – esprimeva gravi giudizi nei confronti dei propri superiori gerarchici”. Ad ulteriore riprova di quanto detto, in sede di ricorso gerarchico proposto dal dipendente avverso la decisione sull’istanza di riesame, il soggetto competente a decidere sullo stesso, dopo aver affermato che “la motivazione della sanzione comminata, in sostanza, ha ad oggetto la comunicazione della presentazione di un esposto direttamente alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Brescia nonché l’invio di due relazioni di servizio al omissis per il superiore inoltro, indirizzate anche all’Autorità Giudiziaria ordinaria e militare e all’ANAC, senza darne comunicazione al superiore diretto, in merito al quale venivano espressi gravi giudizi”, conclude dicendo che “in ragione del contenuto degli scritti oggetto di valutazione disciplinare, il ricorrente poteva non essere tenuto ad informare il proprio superiore diretto” e, pertanto, procede ad annullare la sanzione disciplinare della consegna di cinque giorni inflitta al dipendente. Tale ultimo elemento, in particolar modo, oltre a confermare il nesso di derivazione eziologica sussistente tra la segnalazione del dipendente alla Procura della Repubblica e la sanzione disciplinare a quest’ultimo inflitta, depone altresì per il carattere erroneo della valutazione condotta ab initio da questi ultimi nel ravvisare i presupposti per l’applicazione della sanzione di che trattasi.

Risulta, pertanto, integrata, sul piano oggettivo, la violazione dell’art. 54-bis. 

Al riguardo occorre, peraltro, ribadire – come già affermato in sede di comunicazione di avvio del presente procedimento sanzionatorio – che l’art. 54-bis comma 9 del d.lgs. 165/01 prevede che le tutele nei confronti del dipendente che segnala illeciti vengano meno solo ed esclusivamente nei casi in cui “sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave”. Nel caso di specie, il dettato di tale disposizione non appare rispettato giacché il provvedimento disciplinare in contestazione – alla luce del fatto che la relativa motivazione è interamente ancorata al dato, ritenuto certo ed incontestabile, dell’espressione di gravi giudizi sui superiori attuali e passati e sulla manifestazione di sfiducia nella propria linea gerarchica – avrebbe dovuto essere adottato solo qualora il dipendente fosse stato ritenuto, da un giudice terzo ed imparziale, responsabile civilmente o penalmente per una condotta diffamatoria o calunniosa posta in essere attraverso le segnalazioni. Nel caso oggetto di esame, il presupposto della sussistenza di una condanna a carico del dipendente non ricorre.

Per quanto attiene all’elemento soggettivo, ossia alla volontà dei superiori gerarchici di punire il dipendente per avere denunciato, occorre considerare, come sopra evidenziato, l’assoluta pretestuosità delle ragioni addotte per giustificare il procedimento disciplinare de quo; basti considerare, infatti, le motivazioni addotte sopra dettagliatamente riportate ai fini dell’accoglimento del ricorso gerarchico presentato dal dipendente, nelle quali – al di là di ogni considerazione sul carattere dei giudizi espressi da quest’ultimo nei confronti dei propri superiori – viene conferito rilievo nettamente assorbente all’insussistenza della violazione dai primi contestata.

3.    Le conclusioni di ANAC.

Tutto ciò considerato e ritenuto, l’Autorità ha deliberato di:

• dichiarato la natura ritorsiva ai sensi dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 dei comportamenti tenuti dai superiori gerarchici in occasione del procedimento disciplinare avviato nei confronti del dipendente con i rispettivi provvedimenti;
• di irrogare, tenuto conto del fatto illecito globalmente desunto dai suoi elementi oggettivi e soggettivi e delle circostanze del caso concreto, ai predetti la sanzione pecuniaria nella misura minima di euro 5.000,00, ai sensi dell’art. 54- bis co. 6, primo periodo d.lgs. 165/2001.

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Avv. Adamo Brunetti